Санкції як інструмент української влади

Так, у 2021 році першими під санкційний удар потрапили китайські інвестори підприємства «Мотор-Січ». Одночасно також було запроваджено санкції проти трьох китайських компаній-інвесторів. Наступні санкції були спрямовані проти Республіки Нікарагуа, враховуючи факт відкриття країною свого консульства на території окупованого Криму.

Найбільш резонансні рішення Рада національної безпеки та оборони України прийняла в лютому. Йдеться, зокрема, про санкції проти народних депутатів Тараса Козака, Віктора Медведчука та низки телеканалів, серед яких 112, ZIK, NewsOne. У березні було запроваджено економічні санкції щодо колишніх чиновників та інших осіб, які сприяють зміцненню окупації Росії в Криму і на Донбасі, серед яких Віктор Янукович і Микола Азаров.

Не менш обговорюваним стало запровадження у квітні санкцій проти 10 українців і 79 компаній, пов’язаних з контрабандою. Остання хвиля санкцій у травні-липні 2021 року стосувалась так званих «злодіїв в законі» і «кримінальних авторитетів», людей та компаній, причетних до російської агресії, Фукса, Фірташа та оточення Путіна, а також російського ритейлера Wildberries.

Активна санкційна політика держави викликала дискусії щодо того, яку роль виконують обмежувальні заходи в сучасних умовах: ситуативний політичний інструмент чи виправдане обмеження прав та свобод осіб? Пропонуємо розібратись.

Механізм застосування санкцій

Закон України «Про санкції» (надалі також – Закон) діє з серпня 2014 року. Його прийняття було зумовлено необхідністю невідкладного реагування на загрози національній безпеці України в умовах російської військової агресії в Криму та на Донбасі.

Вичерпним є список суб’єктів, до яких можуть бути застосовані санкції. Зокрема, це:

• іноземна держава;
• іноземна юридична особа;
• юридична особа, яка перебуває під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента;
• іноземці;
• особи без громадянства;
• суб’єкти, які здійснюють терористичну діяльність.

Підставами для застосування санкцій є дії вказаних суб’єктів, які створюють реальні або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави. Це, наприклад, дії, спрямовані на підтримку анексії Криму, окупації Донбасу; кібератаки на об’єкти критичної інфраструктури; інформаційні загрози, в тому числі пропаганда сепаратистських настроїв на території України; підтримка економічних (ділових) відносин на тимчасово окупованій території України тощо.

Закон містить 24 види санкцій, серед них – блокування активів, обмеження торговельних операцій, припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення виконання економічних та фінансових зобов’язань, анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів тощо.

Застосуванню до конкретної особи певного виду санкцій передує визначена законом процедура, що включає кілька послідовних етапів.

Так, рішення про застосування санкцій приймаються спеціальним координаційним органом при Президентові України – Радою національної безпеки та оборони України (надалі – РНБО) на підставі пропозицій Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів, Національного банку України та Служби безпеки України. Рішення РНБО вводяться в дію указом Президента України і є обов’язковими до виконання.

Таким чином, вказаний механізм дозволяє державі дуже швидко відреагувати на суттєві загрози національним інтересам та фактично заблокувати діяльність певних осіб. Втім, існує ряд причин, за які Закон небезпідставно піддається критиці.

Які існують проблемні аспекти застосування санкцій?

По-перше, одним із найбільш дискусійних з правової точки зору є питання щодо правомірності застосування cанкцій до громадян та юридичних осіб України. Закон визначає, що обмежувальні заходи можуть бути застосовані до останніх тільки у разі, якщо їх буде віднесено до суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність. При цьому, Закон України «Про боротьбу з тероризмом» надає досить широке визначення поняттю «терористична діяльність». Окрім того, Кримінальним кодексом України встановлено кримінальну відповідальність за тероризм. А відповідно до національного законодавства притягнення до кримінальної відповідальності можливе лише за обвинувальним вироком суду, який набрав законної сили.

На думку багатьох правозахисників, застосування до громадян України санкцій без встановлення їх вини у передбаченому законом порядку може свідчити про порушення презумпції невинуватості, встановленої статтею 62 Конституції України. Так, особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.

Саме тому потрібно негайно врегулювати на законодавчому рівні питання застосування санкцій до громадян України.

По-друге, відсутні чіткі механізми моніторингу і контролю за виконанням рішень РНБО. Так, на виконання Закону окремі державні органи (Національний банк України, Служба безпеки України, Державна прикордонна служба України) прийняли акти, що регулюють процедури реалізації санкційних обмежень. Однак станом на сьогодні є відсутнім акт Кабінету Міністрів України, який регулював би порядок застосування і моніторингу ефективності санкцій органами виконавчої влади.

По-третє, відсутня адміністративна, кримінальна, фінансова відповідальність за невиконання рішень про застосування санкцій.

Безумовно, санкції є політичним інструментом, однак вони мають відповідати такому критерію як юридична визначеність. Тому внесення змін до Закону та прийняття підзаконних нормативних актів для усунення вищезазначених недоліків є першочерговим завданням держави для успішної реалізації санкційної політики.

Чи скасовують українські суди санкції?

Особи, до яких застосовано санкції, можуть оскаржити їх до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, який у даній категорії справ виступає як суд першої інстанції. Слід додати, що оскарженню підлягає саме указ Президента України, яким було введено в дію відповідне рішення РНБО. Позивач позбавлений можливості оскаржити попередні етапи проходження рішення про застосування санкцій, оскільки негативні наслідки для нього настають саме внаслідок введення рішення РНБО в дію Указом Президента.

Дана категорія адміністративних справ розглядається Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п’яти суддів. Судом апеляційної інстанції у даних справах є Велика Палата Верховного Суду.

Однак аналіз практики Верховного Суду свідчить про те, що скасування у судовому порядку указів Президента України про введення в дію санкцій є завданням із зірочкою. Станом на сьогодні у Єдиному державному реєстрі судових рішень наявне лише одне позитивне для позивача рішення Касаційного адміністративного суду, яким було визнано протиправним відповідний указ Президента.

Так, у вищезгаданій справі до позивачаTolexis Enterprises AG було застосовано санкції за постачання продукції (діоксиду титану), яка нібито вироблялась на незаконно відчуженому Російською Федерацією заводі на тимчасово окупованій території Криму. Однак позивачу вдалось довести, що товар має українське походження, оскільки був оформлений ще до окупації Криму за українським законодавством. Як наслідок, Верховний Суд визнав протиправними та скасував обмежувальні заходи (рішення від 18 червня 2020 року у справі № 9901/259/19).

Втім, вказане рішення є поки що єдиним винятком. В усіх інших випадках суди залишають без задоволення вимоги суб’єктів, до яких застосовано санкції. У своїх рішеннях Верховний Суд наголошує, що санкції були застосовані державою з врахуванням принципу пропорційності, тобто в цілях, визначених законодавством, із дотриманням відповідності інтересів держави у сфері національної безпеки та ступеня втручання в основні права і свободи громадян (наприклад, рішення Верховного Суду від 01 червня 2020 року у справі №9901/405/19, постанова Великої Палати Верховного Суду від 04 листопада 2020 року у справі № 9901/138/20).

Слід зазначити, що коли особа вичерпала усі доступні ефективні національні засоби юридичного захисту, вона має право звернутися із заявою до Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ). При розгляді справи ЄСПЛ буде аналізувати, чи були порушена державою при застосуванні санкцій Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод, чи відповідає Закон України «Про санкції» вимогам щодо якості закону та чи є він чітким, зрозумілим і передбачуваним.

Враховуючи, що наразі українські суди підтримують санкційну політику держави та вкрай неохоче скасовують рішення про застосування санкцій, в майбутньому слід очікувати цілу низку скарг проти України до ЄСПЛ у зв’язку із застосуванням санкцій.

Як висновок

Таким чином, застосування санкцій є дієвим інструментом влади у разі, якщо необхідно швидко та ефективно відреагувати на загрози національній безпеці та національним інтересам. Однак дискреційні повноваження державних органів щодо застосування санкцій не повинні перетворюватись на свавільні. Кожне рішення держави повинно бути обґрунтованим та відповідати принципу верховенства права, складовими якого є законність, правова визначеність та додержання прав людини. Це дозволить мінімізувати ризики для держави Україна, зокрема, ризик прийняття ЄСПЛ рішень проти України у зв’язку із застосуванням санкцій.