В українську модель лобіювання закладено ризики правової невизначеності для громадських обʼєднань

Спільні риси

Так, громадське об’єднання є добровільним об’єднанням фізичних та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів. Водночас, субʼєкти лобіювання (якими також можуть бути і фізичні, і юридичні особи) здійснюють вплив на субʼєктів правотворчої діяльності або ініціативи в комерційних інтересах бенефіціара або у власних комерційних інтересах особи та стосується нормативно-правових актів. 

До методів лобіювання, відповідно до ст. 7 Закону «Про лобіювання», належать дії, що є впливом на об’єкт лобіювання щодо предмета лобіювання:

1. будь-яка пряма чи опосередкована комунікація між субʼєктами;
2. підготовка та розповсюдження реклами, пропозицій, програмних і позиційних документів, аналітичних матеріалів, результатів соціологічних та інших досліджень, у тому числі з використанням медіа або мережі Інтернет;
3. участь у заходах;
4. запрошення об’єкта лобіювання для участі в зустрічах, конференціях, заходах тощо;
5. організація проведення заходів (публічних заходів, інформаційних кампаній);
6. інші методи, не заборонені законодавством.

І ці дії можна назвати також типовими формами діяльності ГО, які, згідно зі ст. 21 Закону «Про громадські обʼєднання», мають право вільно поширювати інформацію та пропагувати свою мету, звертатися до органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб,  брати участь у розробці проєктів нормативно-правових актів (у тому числі в рамках здійснення державної регуляторної політики), проводити зібрання тощо. 

Цікаво, що громадські обʼєднання можуть займатися лобіюванням, при цьому на пільгових умовах. Адже ст. 9 Закону «Про лобіювання» прямо передбачає наявність статусу субʼєктів лобіювання для ГО. І вони можуть здійснювати лобіювання в комерційних інтересах бенефіціара без укладення договору лобіювання, якщо інше не передбачено їхніми установчими документами.

Комерційні інтереси й винагорода

Але при цьому діяльність громадських об’єднань, інших неприбуткових підприємств, установ та організацій, що спрямована на вплив (спробу впливу) на суб’єктів владних повноважень з метою прийняття або утримання від прийняття такими суб’єктами рішень, не є лобіюванням відповідно до ст. 3 Закону «Про лобіювання». Але тут закон містить застереження: «крім випадків, якщо така діяльність стосується комерційних інтересів».

Також за сферу дії Закону «Про лобіювання» виведено замовлення або проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів, їх проєктів відповідно до Закону «Про запобігання корупції», участь у громадському обговоренні проєктів нормативно-правових актів або публічних консультаціях щодо проєктів, крім випадків, коли така участь здійснюється суб’єктом лобіювання відповідно до договору про надання послуг з лобіювання.

Отже, саме ознака наявності комерційних інтересів принципово відрізняє лобіювання й субʼєктів лобіювання від «чистої» діяльності ГО. 

Між іншим, останні, якщо вони утворені як юрособи, за Законом «Про громадські обʼєднання» є непідприємницькими товариствами, основною метою яких не є одержання прибутку. Можливо, саме тому законодавче формулювання лобіювання неоднозначне в частині описання винагороди лобіста: це діяльність «за винагороду, що отримується прямо або опосередковано, та/або з оплатою фактичних витрат, необхідних для її здійснення».

Виходить, що послуги лобіювання можуть надаватися і на безоплатній основі, зокрема, і громадськими обʼєднаннями. Це також підтверджується нормою ч.5 ст. 9 Закону «Про лобіювання», яка називає ціну істотною умовою договору лобіювання тільки в разі його відплатності.

Європейський орієнтир

У звʼязку із цим, вельми цікавою є рекомендація ПАРЄ від 26.04.2010 №1908 (2010) «Лобіювання в демократичному суспільстві», яка закріпила шість принципів Європейського кодексу належної поведінки щодо лобіювання. Першим із них значиться чітке визначення лобіювання з розмежуванням професійно оплачуваної діяльності та діяльності організацій громадянського суспільства, зокрема, саморегулівних суб’єктів в різних галузях економіки. І такого чіткого регулювання та розмежування наш Закон, на жаль, не містить. 

По-перше, принцип оплачуваності фактично знівельований нормою «за винагороду… або з оплатою фактичних витрат». Тобто йдеться про можливість компенсації проїзду, харчування, паперу для матеріалів, але без оплати інтелектуальної роботи субʼєкта й витраченого ним часу на формулювання стратегії просування інтересів, організації зустрічей з об’єктами лобіювання тощо — ці послуги як громадських, так і професійних організацій можуть бути абсолютно безкоштовними.

По-друге, досить неоднозначно викладено перелік видів діяльності, які не вважатимуться лобіюванням. Тут заслуговує окремої уваги п. 9 ч. 2 ст. 3 Закону «Про лобіювання»: особисте (від свого імені) представництво фізичною, юридичною особою своїх інтересів у відносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, крім випадків, коли таке представництво здійснюється суб’єктом лобіювання та/або здійснюється в своїх комерційних інтересах такої особи.

Таке формулювання не враховує ситуації залучення ГО експертів, які, виконуючи технічне завдання щодо аналізу нормативно-правового акта, висловлюють не тільки власну позицію, а й позицію роботодавця (ГО). Експерти ж матимуть комерційний інтерес, отримуючи від ГО винагороду. Однак цей інтерес не пов’язаний із процесами лобіювання. Чи йдеться тут про комерційний інтерес громадського об’єднання, який залучив експерта для виконання завдань, передбачених статутом організації? Ні, оскільки ГО не отримує прибутку.

Але громадські організації, залучені ними незалежні експерти, які певним чином критикують чи пропонують удосконалити законодавство (у т. ч. за результатами проведених досліджень, опитувань, аналітики тощо), можуть опинитись у полі регулювання процесів лобіювання. А відтак на них, як на суб’єктів лобіювання, покладається обов’язок реєстрації в реєстрі прозорості, додаткового звітування про свою діяльність та ін. А здійснення лобіювання особою, яка не набула статусу суб’єкта лобіювання, дає підстави для контролюючого органу, яким є Національне агентство з питань запобігання корупції, притягнути таких осіб до відповідальності.

Вираження поглядів

Це, в свою чергу, створює ризики для функціонування громадських об’єднань в аспекті реалізації свободи думки та вираження поглядів під час реалізації статутних завдань.

Передбачаючи можливість тиску, Комітет Міністрів Ради Європи у 2017 році звертав увагу, що правове регулювання лобістської діяльності не повинно в будь-якій формі та будь-яким чином порушувати демократичне право осіб на свободу вираження поглядів, політичну діяльність та участь у суспільному житті (див. рекомендації від 22.03.2017 CM/Rec(2017)2). Адже люди можуть утримуватись від здійснення свого демократичного права висловлювати свою думку та брати участь у політичній діяльності держави через побоювання, що це заборонено та карається законодавством.

Отже, широка дискреція НАЗК, що виникає через правову невизначеність у законі, може створювати умови для потенційного тиску на громадські об’єднання, які можуть бути розцінені як нелояльні. Це може мати наслідки для свободи вираження поглядів, яка є європейським стандартом лобіювання і конституційною гарантією, закріпленою Основним Законом.

Якщо вам потрібна юридична консультація, заповніть форму нижче для її замовлення.