Закон України «Про санкції»: ситуативний політичний інструмент чи виправдане обмеження конституційних прав і свобод людини

З 2014 року в Україні діє Закон «Про санкції» (надалі – Закон). Призначенням Закону є захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидія терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави. Для цих цілей до визначеного Законом кола осіб можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. Так під санкції можуть потрапити іноземні держави, іноземні юридичні особи, юридичні особи, які знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземці, особи без громадянства, а також суб’єкти, які здійснюють терористичну діяльність.

Рішення щодо застосування санкцій приймається Радою національної безпеки та оборони України (надалі – РНБО) і вводиться в дію указом Президента України. Застосування санкцій повинно ґрунтуватися на принципах законності, прозорості, об’єктивності, відповідності меті та ефективності. У Законі перелічено досить багато видів можливих санкцій. Серед них: блокування активів – тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності; обмеження або припинення надання телекомунікаційних послуг і використання телекомунікаційних мереж загального користування і тд.

Проте, з правової точки зору до Закону виникає дуже багато запитань стосовно його практичного застосування, дії та ефективності.

По-перше, питання викликає правомірність застосування cанкцій згідно з Законом до громадян та юридичних осіб України. Якщо звернутися до ч. 2 ст. 1 Закону, то ніби й зрозуміло, що на них можна поширити дію Закону лише у тому випадку, якщо їх буде віднесено до «суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність». Проте, цей момент є досить спірним, адже тут тлумачення Закону може бути дуже широким. До того ж, поняття «терористична діяльність» визначене у Законі «Про боротьбу з тероризмом» і охоплює не лише планування та реалізацію терористичних актів, а й підбурювання, насильство над фізичними особами або організаціями; організацію незаконних збройних формувань, злочинних угруповань; вербування, озброєння, підготовку та використання терористів; пропаганду і поширення ідеології тероризму; фінансування та інше сприяння тероризму і тд. Також Законом «Про терористичну діяльність» встановлено кримінальну відповідальність за вищезазначені дії згідно з положеннями ст.ст. 258 – 258-5 Кримінального кодексу України (позбавлення волі, конфіскація майна, заборона займатися певною діяльністю і тд.). Застосовувати ці заходи примусу може лише суд своїм обвинувальним вироком.

Потрібно пам’ятати, що статтею 62 Конституції України визначено, що особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Процедури визнання особи винною у скоєнні злочинів Законом «Про санкції» не передбачено. Також у Законі відсутній механізм оскарження таких дій органів влади. Вважається, що Рішення РНБО повинно виконуватися і без рішення суду, воно самодостатнє і є підставою для виконавчих органів влади виконувати накладені санкції. РНБО потрібно буде доводити, що рішення про застосування санкцій було ухвалено на законних підставах, лише якщо особа, на яку накладено санкції, звернеться до суду. Проте, не зовсім зрозуміло, як РНБО визначає, кого за терористичну діяльність піддавати санкціям згідно із Законом «Про санкції», а кого карати відповідно до Кримінального кодексу України. Зрозуміло, що в демократичній країні санкції не можуть підміняти кримінальну відповідальність, повинні застосовуватися пропорційно порушенням і не мати політичного підгрунтя, оскільки тоді принципи правосуддя можуть будуть знівельовані.

Іншим питанням, на яке варто звернути увагу, є відсутність механізму моніторингу РНБО за виконанням її рішень іншими державними органами. Наразі Законом не закріплено, хто і як повинен звітувати та контролювати ці процеси, а також фіксувати і повідомляти про порушення/спроби порушення санкцій особами, внесеними у санкційні списки.

Які ж можливі дії осіб, які потрапляють до санкційних списків?

Якщо особі стає відомо, що до неї застосовано певні санкції на підставі рішення РНБО, введеного в дію указом Президента України, вона може звернутися до Верховного Суду України, оскільки справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, мають свої особливості і розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п’яти суддів. Саме Верховний Суд має вирішувати, чи не занадто широко у деяких ситуаціях РНБО трактує норми Закону щодо можливості застосування санкцій.

Коли особа вичерпає усі доступні ефективні національні засоби юридичного захисту, зокрема, після розгляду справи усіма судовими інстанціями України, вона може звернутися із заявою до Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ). Заява до ЄСПЛ подається протягом шести місяців з дня ухвалення остаточного рішення національного суду. Суд може розглядати лише ті справи, де має місце порушення державою в особі її органів, установ, організацій, посадових осіб чи інших владних суб’єктів прав людини або основоположних свобод, які передбачені Європейською Конвенцією про захист прав та основоположних свобод людини та Протоколів до неї у т.ч. право на свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Під час розгляду індивідуальних заяв Суд вирішує питання про те, чи справді держава допустила порушення взятих на себе зобов’язань в межах Конвенції та Протоколів до неї. Будь-які рішення державних органів повинні завжди бути юридично бездоганними і відповідати підходам ЄСПЛ. За умови визнання факту порушення Суд застосовує відповідні заходи впливу.

Отже, якщо особа, до якої застосовані санкції відповідно до Закону «Про санкції» звернеться за захистом своїх порушених прав до ЄСПЛ, Суд спочатку повинен буде встановити, чи відповідають застосовані до особи санкції конституційним стандартам і вимогам і чи не порушують вони конституційні права особи. Також у першу чергу встановлюватиметься якість закону, на підставі якого було застосовано спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи, та чи є він чітким, зрозумілим і передбачуваним (параграф 52 Рішення ЄСПЛ від 28 червня 2001 року у справі «Об’єднання проти Тваринної фабрики» проти Швейцарії»).